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金融保险

地方债风险将启动追责机制

发布日期:2016-11-17 作者:陈益刊 来源:

  

 

地方政府债务管理再次迈出关键一步,必要时可启动财政重整计划。

国务院办公厅14日公布了万字《地方政府性债务风险应急处置预案》(下称《预案》),对未来近17万亿元地方政府债务和8万多亿地方政府或有债务可能出现的风险,给出了应急处置工作机制,以牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣对记者表示,中国有近300个地级市、2800多个县以及4万多个乡镇,各地经济发展水平不一,不排除某些地区发生政府债务违约。不过,《预案》的出台并不意味着我国地方政府债务有所谓的危机,而是从规范管理的角度,防止、控制债务风险。

 

债务风险分级、分类处置

 

根据中央预算报告,2016年地方政府债务余额限额为17.2万亿元。这是今年地方政府债务的上限。根据财政部数据,截至2014年末,地方政府或有债务规模为8.6万亿元,这包括地方政府负有担保责任的债务和负有救助责任的债务。

对于如何应对地方债务风险,上述《预案》从组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置和保障措施等方面,给出了一套完整、系统的方案。

比如,为确保债务风险“早发现、早报告、早处置”,《预案》依据风险事件性质、影响范围和危害程度等,将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级,相应实行分级响应和应急处置。

财政部有关负责人表示,对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险,主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外,当地方政府出现极大风险时,中央政府可适当指导。

化解风险,关键要处置好债务。《预案》区分了不同的债务类型,依法分类提出处置措施,实现债权人和债务人依法合理分担债务风险。

比如,《预案》重申,对存量或有债务,无论存量担保债务还是存量救助债务都不属于政府债务。除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门不承担偿债责任,仅依法承担适当的民事赔偿责任,最多不应超过债务人不能清偿部分的50%;此外,对新预算法实施后地方政府违法违规担保承诺的债务,参照存量担保债务依法处理。

 

地方可启动财政重整计划

 

地方政府财政重整计划无疑是《预案》一大亮点。

财政部有关负责人介绍,财政重整指的是债务高风险地区,在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上,依法履行相关程序,通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。对债务高风险地区实施财政重整,是地方政府债务应急处置的重要内容,世界各国通常会采用类似做法。

根据《预案》,在地方政府面临债务风险处置后,可以启动财政重整计划,即在保证政府基本公共服务的前提下,可以采取六大举措,分别是拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等。

具体来看,在财政重整计划中,地方政府可以暂停部分财税优惠政策,依法合规加大收入;采用“三公经费”零支出、大幅削减人员福利等举措,减少财政支出;卖掉政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等,用于偿债;不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目,不得设立各类需要政府出资的投资基金,已经设立的应当制定分年退出计划并严格落实等。

 

责任厘清可追究离职领导

 

《预案》重申,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。这与2014年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》口径一致。

不过,在出现特大债务风险事件后,省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的,国务院可以对其提前调度部分国库资金周转,事后扣回。

山东、四川等地此前出台的债务管理文件强调,省级政府对市县政府债务实行不救助责任。这些都有利于一级政府举债和责任统一,而不能转移给上级政府或下级政府。

郑春荣对记者分析称,《预案》提出省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责,是在强化省级政府责任,因为当前我国地方政府债务量最大的是地级市和县级政府。这样做有利于避免中央政府的信息不对称。

值得注意的是,此次《预案》还强化了债务责任的追究,包括离任的政府领导。过去一些地方无序举债、违规融资现象屡禁不止,重要原因在于追责不到位。

《预案》规定,只要发生四级以上的地方债风险事件,就要适时启动债务风险责任追究机制,不仅依法追究本届政府任内相关责任人的行政责任,还明确规定政府主要领导同志不得重用或提拔,对属于离任领导责任的也要依法追究。

《预案》的出台并不代表危机已经发生,但中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成表示,当前一些地方政府的债务率已经超过100%的警戒线,另外一些地方政府借政府和社会资本合作(PPP)模式搞“名股实债”,通过政府购买服务方式隐形举债值得担忧,如果不加以控制,不排除一些地区发生债务危机可能性。

 

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